京津冀規劃:糾結三十年
  京津唐三地的協作在三十多年前就開始提出,期間斷斷續續,原來的國家建委、計委和現在的發改委都參與過推動,投入了大量的人力、物力,最後不是不了了之,就是只聽雷聲響,不見雨下來,這次,估計是要動真格的了
  本刊記者/蔡如鵬
  在85歲的鈕德明看來,京津冀的規劃是不折不扣的“起了個大早,趕了個晚集”。
  作為北京決策咨詢中心原主任,鈕德明參與和見證了這座古城半個多世紀來的數次規劃,他告訴《中國新聞周刊》,京津唐三地的協作在三十多年前就開始提出,期間斷斷續續,原來的國家建委、計委和現在的發改委都參與過推動,投入了大量的人力、物力,最後不是不了了之,就是只聽雷聲響,不見雨下來。
  與當前區域合作較好的“長三角”“珠三角”相比,鈕德明認為京津冀的合作更具優勢,“要資源有資源,要政策有政策,要人才有人才,要文化有文化,沒充分利用起來,太可惜了”,而其中的原因,更是值得今天反思。
  一號工程
  早在上世紀80年代初,中央最早決定開展國土規劃工作時,京津冀三地的區域規劃就被提了出來。不過,當時的提法並不是“京津冀”,而是“京津唐”。作為傳統的北方重鎮,唐山的工業一度是與“上(海)青(島)天(津)”齊名,遠超北京。
  1981年4月、10月,中央書記處和國務院先後作出加強國土整治工作的決定和指示,並要求當時的國家建委設一個專門機構,具體負責國土整治工作。
  當時中央書記處的決定說,“建委的任務不能只是管建設項目,而且應該管土地利用,土地開發,綜合開發,地區開發,環境整治,大河流開發。要搞立法,搞規劃。國土整治是個大問題,很多國家都有專門的部管這件事,我們可不另設部,就在國家建委設一個專門機構,提出任務、方案報國務院審批。總之,要把我們的國土整治好好管起來。”
  根據書記處的決定,原國家建委隨即組建了國土局,專門負責國土規劃工作。而京津唐地區的國土規劃,就成為國土局成立後抓的第一個試點,被認為是局裡的“一號工程”。
  時任北京市城市規劃局綜合處副處長的鈕德明,也被要求參與這項工作。他對《中國新聞周刊》說,1981年底,原國家建委分管國土工作的副主任呂克白先後與北京、天津、河北的領導同志商議,打算以京津唐地區作為全國的國土規劃的試點。
  當時建委的想法是,第一步先搞個規劃綱要,第二步再搞規劃。在做規劃綱要之前,先進行一些課題研究工作,於是在1982年4月召開了一次會,商定了9個研究課題,並要求在一年之內拿出成果,以便編製規劃綱要。其中,人口、城市、交通3個課題交給了鈕德明,負責協調。
  為什麼當時會選擇京津唐地區的國土規劃作為試點?呂克白在一次講話中說,“因為這個地區是我國的核心地區,它的地位和作用在全國十分重要。”彼時,京津兩市的工業產值,在全國所有城市中,穩居第二、三位,僅次於上海,而冀東又是當時國家煤、鐵資源的重要基地。
  “再加上京津唐地區在地理位置上是關內、關外的一個咽喉地帶,山西和內蒙古的煤炭要運出來,非通過這個地區不可。”呂克白說,“這樣一個地區的經濟規劃,我們應當把它放到首要地位來抓。”
  當時也有人反對先拿京津唐地區作試點,認為這一地區問題複雜,矛盾尖銳,很難搞。但呂克白的態度堅決,“除非不搞國土規劃,如要搞,京津唐是必搞的地區之一”。
  他還告誡手下的人說:“我們不能撇開這個地區,去搞比較容易的地區。困難是客觀存在,今天不做明天做,困難還是存在,也許還更大。”
  京津唐地區的國土規劃研究展開沒多久,國務院進行機構改革,國家建委撤銷,原屬國家建委的國土局、施工管理局等一些部門併入國家計委。國土工作劃歸國家計委主管,呂克白也調任國家計委副主任繼續分管國土工作。
  為了推動京津唐地區的國土規劃工作,國家計委成立了京津唐國土規劃辦公室,負責組織協調工作。
  但遺憾的是,直至呂克白1999年去世,京津唐的國土規劃也沒有搞出來。
  京津之爭
  京津唐國土規劃中斷的直接原因,是1985年國務院要求國土局抓緊編製《全國國土總體規劃綱要》(以下簡稱《綱要》),由於人手不夠,國土局被迫暫停了搞了兩年多的京津唐國土規劃試點。
  不過,據鈕德明回憶,在搞這個試點時,京津唐三地協作的阻力非常大。有一次,著名經濟學家於光遠向他建議,研究北京的規劃,要考慮天津的發展。鈕德明認為有道理,但當他向北京市有關領導彙報時,得到的答覆卻是“我們是北京的官,不好考慮天津的事”。
  一位知情者告訴《中國新聞周刊》,上世紀80年代初的京津薊已經感受到了體制隔閡所帶來的束縛。
  當時天津市只能在薊縣收購雞蛋,不能到遵化去收購,因為一到遵化去,就有人說侵犯了唐山地區的經濟利益。黃驊縣出螃蟹,到天津去賣距離最近,可黃驊卻屬於河北,並不歸天津管。
  1982年,時任國務院副總理的姚依林到天津視察,天津市的官員彙報說,要講工業的改造,企業的技術改造,有些廠子市裡可以統一規劃;但是一提到冶金、機械工業的改造,已經不是市裡能夠統一規劃的了,必須相關的幾個城市統一考慮。“這個道理很簡單,因為天津既無鐵、又無煤。”前述知情人說。
  更嚴重的是這種按行政區劃自成體系的發展模式,使得京津唐三地的競爭遠超協作,北京更是利用“首都優勢”,在資源配置等多方面享有特權。
  解放前,北京是一個單純的消費城市,工農業均落後於河北、天津。上世紀50年代,在蘇聯專家的影響之下,北京首先對城市性質進行了徹底的改造,把一個工人僅占4%的消費城市改造成為工人占四分之一以上的莫斯科型的大工業城市。
  此後十年,北京興辦了幾千家工業企業,涵蓋了鋼鐵、機械、石油化工、電子、建材、醫葯、紡織服裝、輕工、食品等等工業的幾乎所有行業,“文革”前產業工人數量已經達到100 多萬。
  20世紀70年代,中央提出各地建立自成體系的工業經濟,燕山石化、石景山鋼鐵廠、東方紅煉油廠等大項目接二連三聳立起來,從而使沒有鐵礦石和石油的北京形成了年產300萬噸生鐵和30萬噸乙烯的能力。
  這直接導致了與河北、天津同類產業爭資源、爭能源、爭投資、爭項目,使本來一些按經濟規律和城市功能應投入津冀兩地的建設資金和項目,投向了首都。
  天津一位市長為此曾專門給中央寫信,說北京這麼發展,對周邊產生了強烈的“空吸現象”,天津是大樹底下不長草。兩個城市的隔閡日漸加深,天津的同事曾向鈕德明訴說,以至後來北京不惜花費巨資到河北新建京唐港,也不用當時距離更近且尚未飽和的天津港。
  有說法將上世紀八九十年代京津的矛盾歸咎於時任兩市領導的不和。但鈕德明認為,最主要的根源還是各自為政的執政觀念。
  他對《中國新聞周刊》回憶說,他接觸過京津兩地不少官員,“儘管職位很高,但缺乏一盤棋的戰略思想,更多的是考慮戰術問題,反而是一些研究人員在考慮戰略問題。”
  儘管國土局推動的京津唐區域規劃沒有搞起來,但前期的研究仍提出了不少即便是現在看來仍具有遠見的意見和建議。比如,研究提出京津唐3地應有分工,不能平起平坐,北京要加強首都的政治、文化中心的地位,在經濟上就不宜承擔那麼多任務,需要津、唐二市分擔,秦皇島、廊坊等市也應分擔一些。
  而這些恰恰也正是三十多年後,造成北京大城市病的癥結之一。
  大北京規劃
  上世紀90年代末,著名建築學家、清華大學教授吳良鏞在國家自然科學基金和原建設部的支持下,開始研究“京津冀地區城鄉空間發展戰略規劃”。
  最初,這項研究側重空間規劃,但搞了半年後,大家意識到此規劃必須結合京津冀的經濟發展,又增添了一個經濟組。鈕德明作為大課題的顧問兼經濟組的組長。這個組的成員還有城市經濟學家、中國社會科學院研究員劉維新和國家宏觀研究院研究員徐國弟。
  “從經濟的角度談規劃,看到了問題的實質。”劉維新對《中國新聞周刊》說,“經濟是基礎,京津冀合作,光提規劃不行,必須結合經濟發展。後來的實踐也證明,京津冀合作的突破,也正是從經濟合作突破的。”
  吳良鏞主持的這個規劃,另一個更通俗的名字叫“大北京規劃”。這位執著的規劃學家一直希望,能像他所敬重的規劃大師阿伯克隆比制定出“大倫敦規劃”那樣制定出“大北京規劃”,將北京從大城市病中拯救出來。
  但不同的是,阿伯克隆的規劃成了現實,而吳良鏞的規劃,最初只能被鎖定在研究層面。
  據劉維新回憶,課題結束後,曾在廊坊開過一個會,邀請京津冀三地的領導參加,結果除了河北省一個副省長外,京津兩地沒有一個市級領導去。
  “有些領導甚至連‘大北京規劃’這個提法也避而不談。”鈕德明回憶說,這本來是一個地域概念,但有些人卻偏偏要把它理解成一個政治概念,“北京的領導不敢提,怕別人以為自己想當老大,天津的領導不願提,不想讓人覺得天津從屬於北京。”
  也正是這個時期,京津兩地分別提出了“首都經濟圈”和“環渤海經濟區”的概念。國家發改委國土開發與地區經濟研究所區域發展研究室副主任賈若祥對《中國新聞周刊》記者說,這兩個概念最終並沒有實質的行動,僅僅停留在學術界層面,甚至連規劃也沒有。
  一位不願具名的知情人士告訴《中國新聞周刊》,“環渤海經濟區”叫的最響的是天津,但北京不感興趣,因為那意味著天津是龍頭,而天津也不熱衷“首都經濟圈”,兩家各說各話。
  天津最初提出“環渤海經濟區”時,即設立了環渤海地區經濟聯合市長聯席會,後改名為環渤海區域合作市長聯席會——這個地方政府自己組織的溝通平臺不僅包括京津冀,還包括遼寧、山東兩省的多個濱海城市。
  但後來發現,這個區域範圍過大,地區間經濟關聯度低,而且河北、遼寧、山東三省農業都不錯,工業也都以鋼鐵和機械工業為主,產業結構趨同,“我離開你也能進行經濟發展,相互競爭更多”,賈若祥分析認為。
  學術界討論了一陣後,“環渤海經濟區”這個概念很快就銷聲匿跡了。
  2001年,吳良鏞主持的“大北京規劃”——《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究》正式公佈,提出以北京、天津“雙核”為主軸,實施雙核心-多中心都市圈戰略。
  “大家也認識到,環渤海省市太多,協調起來困難。”賈若祥說。“大北京規劃”的實質是,北京要把自身的部分職能分到周邊衛星城市,讓其他城市承擔北京的一些職能。
  雖然,這份規劃當年沒有受到京津兩地高層的重視,但吳良鏞和他的團隊仍堅持在2006年和2013年繼續編製完成了《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究》的第二期和第三期報告。
  規劃再啟
  進入21世紀後,隨著“長三角”“珠三角”的迅猛發展,京津冀的協作再次被提上了日程。2004年2月12日,國家發改委在廊坊召開了“京津冀區域經濟發展戰略研討會”,參加會議的除了京津兩地外,還有河北的秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州、唐山等市的代表。
  會議最後達成了加強區域合作的“廊坊共識”,強調各方應堅持市場主導、政府推動的原則,在平等互利、優勢互補、統籌協調、多元發展的基礎上逐步形成良性互動、競爭合作的區域發展格局。
  也正是在這次會議之後,發改委開始著手編製《京津冀都市圈區域規劃》,試圖統籌協調區域內的基礎設施、資源環境、產業佈局、城鎮體系等相關問題。
  時年已75歲的鈕德明被聘為此規劃專家咨詢組成員,再次參與京津冀一體化的嘗試和努力。他告訴《中國新聞周刊》,發改委當時同時啟動了兩個規劃,除了京津冀都市圈外,還有長三角區域的發展規劃。
  《京津冀都市圈區域規劃》的啟動,當年被很多人認為是京津冀三地合作從務虛轉為務實的標誌性事件。
  但讓人意外的是,在這之後,京津冀合作並沒有升溫,河北的合作意願也沒有得到北京和天津的熱切回應,這讓河北有些心灰意冷。
  原本應被列入“十一五”專項規劃的《京津冀都市圈區域規劃》,直至“十一五”結束也沒有出台,而同時啟動的長三角區域的發展規劃早已進入實施階段。京津冀的區域規劃被業內稱為“最難編製的區域規劃”。
  據一位接近規劃工作的人士稱,編製工作早已完成,而且規劃得非常詳實,但報到國務院後一直沒有批覆,“主要是各地利益博弈,無法平衡”。
  這位知情人士告訴《中國新聞周刊》,北京似乎只需要河北提供良好的生態環境和水資源;而天津一心一意只想向東發展濱海新區;只有河北省熱心,希望得到京津的資金、項目和人才,但只是一廂情願。三地雖有合作意願,但各自需求並不契合。
  幾年前,鈕德明在一次會上碰到國家發改委負責規劃編製工作的地區經濟司負責人,問為什麼到現在還沒動靜,對方無奈地搖著頭說,阻力太大。
  之後多年,發改委再沒有對《京津冀都市圈區域規劃》進行過公開表態,直到2014年4月9日。
  當天,發改委在其網站上發佈消息稱,正在會同有關部門和地方研究編製首都經濟圈一體化發展的相關規劃,包括北京、天津和河北在內,規劃將根據編製工作進展情況適時出台。
  而就在兩個月前,中共中央總書記習近平主持召開京津冀三地協同發展座談會,要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式,並要求抓緊編製首都經濟圈一體化發展的相關規劃。
(編輯:SN089)
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